Un rapport d’examen rédigé et soumis par un expert de la commission de la Planification financière et économique de l’Assemblée nationale (국회 재정경제기획위원회) estime que, si le fonds est créé conformément au projet du gouvernement, le contrôle et l’examen préalables par l’Assemblée nationale des budgets et des plans de gestion des fonds pourraient s’affaiblir. La limite prévue par le projet, qui permet de modifier les principales dépenses dans une proportion de 30 % sans l’approbation de l’Assemblée nationale, est particulièrement controversée.

Contexte

Le fonds pour l’avenir est un nouveau fonds conçu pour investir les recettes fiscales dépassant les tendances ou les prévisions habituelles dans des domaines susceptibles d’accroître le potentiel de croissance, comme la jeunesse et les moteurs de croissance, ou pour les mettre en réserve afin de pouvoir les utiliser plus tard si les recettes sont insuffisantes. Le gouvernement a soumis à l’examen de l’Assemblée nationale un projet de loi portant création du Fonds pour l’avenir (미래기금법), qui en établit le fondement juridique, ainsi qu’un projet de révision de la Loi sur les finances nationales (국가재정법), qui prévoit les dispositions dérogatoires nécessaires à la gestion du fonds.

La question de la marge de manœuvre du fonds porte sur la souplesse avec laquelle son plan de dépenses peut être modifié. Selon le projet du gouvernement, les dépenses prévues pour les principales rubriques du Fonds pour l’avenir peuvent être modifiées dans une proportion de 30 % sans l’approbation de l’Assemblée nationale. La commission estime que, à mesure que la marge de manœuvre du gouvernement dans la gestion des finances publiques augmente, le champ dans lequel l’Assemblée nationale peut examiner et contrôler les dépenses à l’avance risque de se réduire en conséquence.

À titre d’exemple de l’ampleur des montants concernés, le gouvernement a annoncé dans son projet de plan de gestion du Fonds pour l’avenir qu’il consacrerait 13 300 milliards de wons au programme global de soutien à la jeunesse (청년종합지원 프로그램). Avec une limite de 30 %, le gouvernement pourrait, à sa discrétion, augmenter ou réduire les dépenses de 3 990 milliards de wons. La commission a indiqué qu’en comparaison avec les fonds destinés à d’autres projets, pour lesquels la limite est fixée à 20 %, le montant que chaque programme pourrait faire l’objet d’une modification autonome pourrait augmenter de 800 à 1 400 milliards de wons.

Une modification autonome désigne un ajustement par le gouvernement des dépenses prévues pour une rubrique, sans approbation préalable distincte de l’Assemblée nationale. L’enjeu ne se limite donc pas à la somme allouée au fonds. Il s’agit aussi de déterminer dans quelle mesure l’écart entre le plan voté au préalable par l’Assemblée nationale et son exécution effective est autorisé, et où fixer cette limite.

Du côté des ressources, les notions de « recettes fiscales supplémentaires » et d’« excédent de recettes fiscales » sont essentielles. Dans l’article, les recettes fiscales supplémentaires sont définies comme la part des recettes fiscales nationales de 2027 qui dépasse la ligne de tendance du taux de croissance des impôts intérieurs au cours des dix dernières années. L’excédent de recettes fiscales désigne, quant à lui, l’augmentation des recettes fiscales qui dépasse les prévisions de recettes existantes pour les impôts intérieurs à la suite d’une nouvelle estimation. Le rapport d’examen souligne que ces deux sources de financement peuvent varier en fonction de la conjoncture et de la situation des principaux secteurs industriels.

Ce que signifie cette actualité

Si ce fonds est effectivement créé, il permettra d’utiliser les recettes fiscales supérieures aux prévisions pour investir dans la croissance future et se prémunir contre une insuffisance ultérieure des recettes. En revanche, une large marge de modification des dépenses accroîtrait aussi la latitude du gouvernement pour ajuster les budgets de chaque programme. Il pourrait donc être nécessaire d’examiner dans quelle mesure les plans établis au préalable par l’Assemblée nationale sont maintenus au cours de leur exécution.

Par exemple, si le montant prévu pour le programme global de soutien à la jeunesse est de 13 300 milliards de wons et que le gouvernement envisage de le modifier pour répondre à d’autres besoins, la limite de 30 % prévue dans son projet pourrait lui permettre d’effectuer des changements importants sans approbation de l’Assemblée nationale. Il s’agit d’un exemple hypothétique, et non d’une indication que les dépenses de ce programme ont effectivement été modifiées. Le montant prévu et la limite des ajustements doivent être considérés conjointement, car une limite exprimée en pourcentage peut représenter des sommes importantes pour un programme concret.

La stabilité des ressources est liée au degré de dépendance des engagements du fonds à l’égard de l’évolution de la conjoncture. Le rapport s’inquiète d’une possible baisse des ressources du fonds si les apports de recettes fiscales supplémentaires ne se maintiennent pas suffisamment dans la durée. Comme le fonds est conçu pour pouvoir être utilisé en cas d’insuffisance des recettes, l’examen de sa viabilité à moyen et long terme pourrait revêtir une importance particulière, notamment en tenant compte d’un éventuel manque de ressources. Toutefois, les éléments disponibles ne permettent pas de tirer de conclusion définitive sur l’évolution effective des recettes fiscales ni sur la taille future du fonds.

Ce qui est établi et ce qui reste inconnu

Faits établis

  • Le gouvernement a soumis à l’examen de l’Assemblée nationale le projet de loi portant création du Fonds pour l’avenir et le projet de révision de la Loi sur les finances nationales.
  • Le projet du gouvernement autorise la modification, sans approbation de l’Assemblée nationale, des dépenses des principales rubriques du Fonds pour l’avenir dans une proportion de 30 %.
  • Le montant prévu pour le programme global de soutien à la jeunesse est de 13 300 milliards de wons, et la limite de modification de 30 % correspond à 3 990 milliards de wons.
  • La commission a indiqué qu’il fallait examiner la viabilité du fonds à moyen et long terme, car ses ressources peuvent varier en fonction des recettes fiscales et de la situation des secteurs industriels.

Ce qui reste inconnu

  • L’issue de l’examen parlementaire du projet de loi portant création du Fonds pour l’avenir et du projet de révision de la Loi sur les finances nationales n’est pas encore connue.
  • On ne sait pas encore si la limite de 30 % applicable aux modifications des dépenses prévue dans le projet du gouvernement sera ajustée au cours de l’examen.
  • Le présent article ne permet pas de déterminer dans quelle mesure les apports de recettes fiscales supplémentaires se maintiendront ni comment les ressources du fonds évolueront en conséquence.

Points à suivre

  • Il convient de vérifier si la limite applicable aux modifications des dépenses est maintenue lors de l’examen parlementaire ou ajustée par comparaison avec celle d’autres fonds destinés à des projets.
  • Examiner la façon dont la loi définit, dans sa version définitive, les rubriques et les limites pouvant être modifiées sans approbation de l’Assemblée nationale aidera à comprendre l’évolution concrète du dispositif de contrôle.
  • Il convient également de vérifier comment les critères de financement du fonds et l’examen de sa viabilité à moyen et long terme sont intégrés dans la version définitive.