เหตุใดการโอนอำนาจควบคุมปฏิบัติการในยามสงครามจึงต้องให้เงื่อนไขมาก่อนกำหนดวัน

โรเบิร์ต อับรามส์ อดีตผู้บัญชาการกองกำลังสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้ (주한미군) กล่าวในการสัมมนาที่ศูนย์ศึกษายุทธศาสตร์และกิจการระหว่างประเทศ (전략국제문제연구소; CSIS) ในกรุงวอชิงตัน ดี.ซี. เมื่อวันที่ 5 ว่า การโอนอำนาจควบคุมการปฏิบัติการในยามสงคราม (전작권) สำคัญที่การทำให้เงื่อนไขครบถ้วน ไม่ใช่การยึดตามกำหนดเวลา เขาเตือนว่า หากกำหนดช่วงเวลาขึ้นมาเองก่อนทำให้เงื่อนไขครบถ้วน ข้อบกพร่องในการปฏิบัติการของกองทัพเกาหลีใต้อาจยังคงเป็นช่องโหว่ และบั่นทอนการยับยั้งและการป้องกันเกาหลีเหนือ ประเด็นเรื่องความเร็วในการโอนอำนาจและระดับความพร้อมจึงกลายเป็นข้อถกเถียง ท่ามกลางรายงานว่ารัฐบาลอีแจ-มยอง (이재명 정부) ผลักดันให้โอนอำนาจภายในวาระของตน และประเมินภายในว่ากระบวนการอาจเสร็จสิ้นเร็วที่สุดในปีหน้าหรือปีถัดไป

ภูมิหลังและบริบท

อำนาจควบคุมปฏิบัติการในยามสงครามคืออำนาจในการควบคุมการปฏิบัติการทางทหารเมื่อเกิดสงคราม เงื่อนไขการโอนอำนาจที่เกาหลีใต้และสหรัฐฯ ตกลงกันมีสามข้อ ได้แก่ กองทัพเกาหลีใต้ต้องมีขีดความสามารถทางทหารที่จะเป็นผู้นำการป้องกันร่วม พันธมิตรต้องมีขีดความสามารถในการรับมือกับภัยคุกคามจากนิวเคลียร์และขีปนาวุธของเกาหลีเหนืออย่างครอบคลุม และต้องมีสภาพแวดล้อมบนคาบสมุทรเกาหลีและในภูมิภาคที่เอื้อต่อการโอนอำนาจอย่างมั่นคง

ข้อเสนอของอับรามส์คือควรแยกกระบวนการทำให้เงื่อนไขเหล่านี้ครบถ้วนออกจากช่วงเวลาการโอนอำนาจที่ต้องการในทางการเมือง เขากล่าวว่าแผนที่ตั้งอยู่บนเงื่อนไขจัดทำขึ้นเพื่อเสริมสร้างการป้องกันร่วมและการยับยั้ง และการโอนอำนาจตามกำหนดเวลาเป็นแนวทางที่เพิ่มความเสี่ยงโดยพื้นฐาน กล่าวคือ เป็นคำเตือนว่าการกำหนดวันโอนอำนาจเพียงอย่างเดียวไม่ได้ทำให้การเตรียมความพร้อมทางทหารเสร็จสมบูรณ์

เขายังกล่าวอ้างด้วยว่า คำแถลงของรัฐบาลเกาหลีใต้ที่ว่าในปี 2020 ได้ทำให้เงื่อนไขการโอนอำนาจครบถ้วนแล้ว 92% นั้นไม่เป็นความจริง และตัวเลขในเวลานั้นต่ำกว่า 92% มาก เขายังกล่าวว่าเขาค่อนข้างมั่นใจว่ายังมีข้อบกพร่องจำนวนมากในเงื่อนไขการโอนอำนาจ อย่างไรก็ตาม รายงานข่าวไม่ได้ระบุข้อบกพร่องเฉพาะเจาะจงที่เขาชี้ให้เห็น หรือระดับการประเมินในปัจจุบัน

เกี่ยวกับเป้าหมายด้านช่วงเวลาการโอนอำนาจ เจย์บีเออร์ บรันสัน ผู้บัญชาการกองกำลังสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้ เสนอไตรมาสแรกของปี 2029 เป็นเป้าหมายในการทำให้เงื่อนไขครบถ้วน ระหว่างการไต่สวนของรัฐสภาสหรัฐฯ เมื่อปีที่แล้ว เป้าหมายดังกล่าวกับรายงานว่ารัฐบาลเกาหลีใต้ผลักดันให้โอนอำนาจภายในวาระของตน แสดงให้เห็นว่ามีการหารือเรื่องกำหนดเวลาที่แตกต่างกัน อย่างไรก็ตาม การระบุช่วงเวลาเป้าหมายไม่ได้เท่ากับการยืนยันว่าเงื่อนไขครบถ้วนแล้ว

ข่าวนี้มีความหมายอย่างไร

การโอนอำนาจควบคุมปฏิบัติการในยามสงครามเป็นประเด็นที่อาจส่งผลต่อขีดความสามารถของกองทัพเกาหลีใต้ในการเป็นผู้นำการป้องกันร่วม การรับมือเกาหลีเหนือของพันธมิตรเกาหลีใต้-สหรัฐฯ และการปฏิบัติการของกองกำลังสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้ ความเสี่ยงที่อับรามส์เน้นย้ำไม่ใช่ตัวการโอนอำนาจเอง แต่คือช่องว่างด้านการป้องกันที่อาจเกิดขึ้นเมื่อกำหนดการเดินหน้าแซงหน้าความพร้อม ทั้งที่ยังไม่ได้พัฒนาขีดความสามารถสำคัญให้พร้อม ในทางกลับกัน ก็ไม่อาจสรุประดับความพร้อมในปัจจุบันของกองทัพเกาหลีใต้จากคำกล่าวของเขาเพียงอย่างเดียวได้ เพราะรายงานข่าวไม่มีข้อมูลการประเมินที่เป็นรูปธรรม

ประเด็นนี้ยังสะท้อนข้อถกเถียงระหว่างอธิปไตยกับความพร้อมทางทหารด้วย อับรามส์กล่าวว่าเขาเข้าใจความรู้สึกที่ต้องการเร่งดำเนินการเพื่อให้ได้อธิปไตย แต่เขาเห็นว่าเสียงเรียกร้องที่เน้นย้ำเรื่องอธิปไตยหมายถึงความต้องการให้กองทัพที่อยู่ภายใต้การนำของเกาหลีใต้ดำเนินการฝ่ายเดียว เขาเสริมว่าความเคลื่อนไหวเช่นนั้นจะหมายถึงการสิ้นสุดกระบวนการความร่วมมือทวิภาคีที่มีอยู่ นี่เป็นการตีความของเขา และคำกล่าวดังกล่าวไม่ได้ยืนยันเจตนาของรัฐบาลเกาหลีใต้หรือนโยบายที่เกาหลีใต้และสหรัฐฯ ตกลงร่วมกัน

ประเด็นกองกำลังสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้ก็ควรพิจารณาแยกต่างหาก อับรามส์เตือนว่า การโอนอำนาจควบคุมปฏิบัติการในยามสงครามและความเป็นไปได้ที่จะลดกำลังทหารสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้อาจนำไปสู่การคำนวณผิดของเกาหลีเหนือ เขายังกล่าวด้วยว่าสหรัฐฯ แสดงเจตนาที่จะจัดหากำลังทหารที่มีความสำคัญแต่มีอยู่อย่างจำกัด และมีการส่งสัญญาณว่าอาจมีการเปลี่ยนแปลงการวางกำลังทหารสหรัฐฯ ในเกาหลีใต้ อย่างไรก็ตาม รายงานข่าวไม่ได้ระบุว่ากำลังพิจารณาการเปลี่ยนแปลงใดอยู่

คำว่า “สามมิส” ที่เขากล่าวถึง ได้แก่ ความเข้าใจผิด การคำนวณผิด และความผิดพลาด แสดงให้เห็นว่าข้อถกเถียงเรื่องช่วงเวลาการโอนอำนาจไม่ได้จำกัดอยู่แค่การประเมินขีดความสามารถทางทหาร คำเตือนของเขาคือ ความตึงเครียดอาจเพิ่มขึ้นหากฝ่ายต่าง ๆ ประเมินเจตนาหรือท่าทีด้านการป้องกันของอีกฝ่ายผิด ตัวอย่างเช่น หากเกาหลีเหนือตีความสัญญาณว่ามีการเร่งช่วงเวลาการโอนอำนาจผิดไปว่าเป็นการที่เกาหลีใต้และสหรัฐฯ มีเจตจำนงในการป้องกันอ่อนลง ก็อาจทำให้การจัดการความตึงเครียดเป็นเรื่องยากขึ้น นี่เป็นเพียงสมมติฐานที่อธิบายสถานการณ์ที่อาจเกิดขึ้น ไม่ได้หมายความว่าความเข้าใจผิดเช่นนั้นเกิดขึ้นจริงแล้ว

ข้อมูลเกี่ยวกับระบบและความช่วยเหลือที่เกี่ยวข้อง

เกณฑ์เชิงสถาบันที่ผู้อ่านควรตรวจสอบในประเด็นนี้คือเงื่อนไขการโอนอำนาจสามข้อที่เกาหลีใต้และสหรัฐฯ ตกลงกัน ข้อแรกคือขีดความสามารถทางทหารของกองทัพเกาหลีใต้ในการเป็นผู้นำการป้องกันร่วม ข้อสองคือขีดความสามารถของพันธมิตรในการรับมือกับภัยคุกคามจากนิวเคลียร์และขีปนาวุธของเกาหลีเหนืออย่างครอบคลุม และข้อสามคือสภาพแวดล้อมบนคาบสมุทรเกาหลีและในภูมิภาคที่เอื้อต่อการโอนอำนาจอย่างมั่นคง รายงานข่าวระบุเงื่อนไขเหล่านี้ แต่ไม่ได้อธิบายว่าใช้เกณฑ์ย่อยใดประเมินแต่ละข้อ หรือใครเป็นผู้ตัดสินว่าครบถ้วนแล้วหรือไม่และตัดสินด้วยกระบวนการใด

ดังนั้น ควรอ่านโดยแยกความแตกต่างระหว่างการเสนอปีหรือไตรมาสใดเป็นเป้าหมายการโอนอำนาจ กับการวินิจฉัยว่าเงื่อนไขทั้งสามข้อครบถ้วนแล้ว อับรามส์กล่าวว่าการตัดสินใจเรื่องการโอนอำนาจเป็นหน้าที่ของนักการเมืองและนักการทูต ส่วนผู้บัญชาการในพื้นที่ควรให้คำแนะนำทางทหารเพื่อลดความเสี่ยงและเสริมสร้างการยับยั้งและการป้องกัน ตามคำอธิบายของเขา การตัดสินใจทางการเมืองกับการประเมินทางทหารมีบทบาทต่างกัน แต่จากรายงานข่าวนี้เพียงอย่างเดียวไม่อาจทราบรายละเอียดของกระบวนการประเมินและการตัดสินใจในทางปฏิบัติได้

ข้อเท็จจริงที่ยืนยันแล้วและสิ่งที่ยังไม่ทราบ

ข้อเท็จจริงที่ยืนยันแล้ว

• อับรามส์กล่าวในการสัมมนา CSIS เมื่อวันที่ 5 ว่าการทำให้เงื่อนไขครบถ้วนสำคัญกว่าการยึดตามกำหนดเวลา
• เงื่อนไขการโอนอำนาจควบคุมปฏิบัติการในยามสงครามที่เกาหลีใต้และสหรัฐฯ ตกลงกันมีสามข้อ ได้แก่ ขีดความสามารถทางทหาร ขีดความสามารถในการรับมือกับนิวเคลียร์และขีปนาวุธของเกาหลีเหนือ และสภาพแวดล้อมบนคาบสมุทรเกาหลีและในภูมิภาคที่มั่นคง
• มีรายงานว่ารัฐบาลอีแจ-มยองผลักดันให้โอนอำนาจภายในวาระของตน และประเมินภายในว่ากระบวนการอาจเสร็จสิ้นเร็วที่สุดในปีหน้าหรือปีถัดไป
• บรันสัน ผู้บัญชาการกองกำลังสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้ เสนอไตรมาสแรกของปี 2029 เป็นเป้าหมายในการทำให้เงื่อนไขครบถ้วน ระหว่างการไต่สวนของรัฐสภาสหรัฐฯ เมื่อปีที่แล้ว
• อับรามส์เตือนว่า การโอนอำนาจควบคุมปฏิบัติการในยามสงครามและความเป็นไปได้ที่จะลดกำลังทหารสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้อาจนำไปสู่การคำนวณผิดของเกาหลีเหนือ

สิ่งที่ยังไม่ทราบ

• ข้อบกพร่องในการปฏิบัติการที่ยังคงมีอยู่ในกองทัพเกาหลีใต้มีอะไรบ้าง และระดับการประเมินในปัจจุบันเป็นอย่างไร?
• เกาหลีใต้และสหรัฐฯ ประเมินว่าเงื่อนไขการโอนอำนาจแต่ละข้อครบถ้วนแล้วหรือไม่ ด้วยกระบวนการและเกณฑ์ใด?
• กำลังพิจารณาการเปลี่ยนแปลงใดเกี่ยวกับการวางกำลังทหารสหรัฐฯ ในเกาหลีใต้อยู่?

สิ่งที่ผู้อ่านควรตรวจสอบ

• เมื่อมีการระบุช่วงเวลาเป้าหมายของการโอนอำนาจ ควรตรวจสอบว่ามีการเปิดเผยข้อมูลประกอบเกี่ยวกับการทำให้เงื่อนไขทั้งสามข้อครบถ้วนและหลักฐานการประเมินแต่ละข้อหรือไม่
• คำเตือนของอดีตผู้บัญชาการกับการประเมินนโยบายของรัฐบาลมาจากผู้พูดและหลักฐานคนละชุดกัน จึงไม่ควรถือว่าการประเมินของอับรามส์เป็นข้อสรุปร่วมที่ยืนยันแล้วของเกาหลีใต้และสหรัฐฯ
• หากมีการกล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงการวางกำลังทหารสหรัฐฯ ประจำเกาหลีใต้ ควรพิจารณาแยกให้ออกว่าเป็นการตัดสินใจที่ยืนยันแล้วจริง หรือเป็นเพียงคำกล่าวที่บ่งชี้ถึงความเป็นไปได้ที่จะเกิดการเปลี่ยนแปลง

แหล่งอ้างอิง

• รายงานอื่นที่ใช้อ้างอิง: koreatimes.co.kr
• รายงานอื่นที่ใช้อ้างอิง: en.yna.co.kr