1. เรื่องของสำนักงานที่เริ่มตั้งคำถามกับกฎหมาย
ผู้อำนวยการ พัค ซอจิน แห่งสำนักงานอนุญาตกิจการของรัฐในเกาหลีใต้ ต้องลงนามปฏิเสธคำขอใบอนุญาตของ คิม มินจุน เพราะกฎหมายฉบับหนึ่งกำหนดคุณสมบัติที่มินจุนไม่ผ่าน ซอจินเห็นว่าข้อกำหนดดังกล่าวอาจปฏิบัติต่อผู้ยื่นคำขออย่างไม่เป็นธรรม แต่ในฐานะเจ้าหน้าที่ เขาไม่อาจเลือกละเว้นกฎหมายที่ยังมีผลใช้บังคับได้ตามใจ
มินจุนจึงฟ้องหน่วยงานต่อศาลปกครองเพื่อโต้แย้งคำปฏิเสธ ขณะพิจารณาคดี สำนักงานเห็นว่าบทกฎหมายที่เป็นฐานของคำสั่งอาจขัดรัฐธรรมนูญ และขอให้ศาลส่งประเด็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญ แต่ศาลปฏิเสธคำขอนั้น คำถามที่ซอจินต้องตัดสินใจต่อมาจึงไม่ใช่ว่าเขามีสิทธิขั้นพื้นฐานถูกละเมิดหรือไม่ หากเป็นว่า หน่วยงานรัฐซึ่งเป็นคู่ความจะเดินหน้าขอให้ตรวจสอบกฎหมายได้หรือไม่
2. คำถามทางกฎหมาย
รัฐหรือหน่วยงานของรัฐไม่มีสถานะเป็นผู้ทรงสิทธิขั้นพื้นฐาน จึงโดยทั่วไปยื่นคำร้องตามมาตรา 68 วรรคหนึ่งแห่งกฎหมายศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ แล้วหน่วยงานรัฐที่เป็นคู่ความในคดีและถูกศาลปฏิเสธคำขอให้ส่งเรื่องตรวจสอบกฎหมาย จะยื่นคำร้องตามมาตรา 68 วรรคสองได้หรือไม่?
3. กฎหมายเกาหลีใต้ว่าอย่างไร
ประเด็นสำคัญอยู่ที่คำร้องทั้งสองแบบมีจุดประสงค์และเงื่อนไขต่างกัน มาตรา 68 วรรคหนึ่งมุ่งคุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐานของบุคคล ส่วนมาตรา 68 วรรคสองเป็นกลไกตรวจสอบว่ากฎหมายที่ต้องนำมาใช้ในคดีเฉพาะหน้าขัดรัฐธรรมนูญหรือไม่
โดยหลัก มาตรา 68 วรรคหนึ่งเปิดให้ผู้ที่เป็นผู้ทรงสิทธิขั้นพื้นฐานร้องเรียนเมื่อสิทธิของตนถูกกระทบ รัฐ หน่วยงานรัฐ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน ไม่ได้เป็นผู้ทรงสิทธิเช่นประชาชน แต่มีหน้าที่คุ้มครองและทำให้สิทธิเหล่านั้นเกิดผล
ส่วนมาตรา 68 วรรคสองเปิดให้คู่ความในคดีร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อได้ขอให้ศาลที่กำลังพิจารณาคดีส่งเรื่องวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายแล้ว แต่ศาลปฏิเสธคำขอ
ดังนั้น การพิจารณาคำร้องตามวรรคสองไม่ได้ตั้งต้นจากคำถามว่าผู้ร้องถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานหรือไม่ แต่พิจารณาว่าผู้ร้องเป็นคู่ความในคดีที่เกี่ยวข้อง และกฎหมายที่ถูกท้าทายเป็นประเด็นซึ่งมีผลต่อการตัดสินคดีหรือไม่ โดยทั่วไปต้องมีองค์ประกอบสำคัญดังนี้
- มีคดีจริงอยู่ต่อหน้าศาล ไม่ใช่การขอให้ตรวจสอบกฎหมายในเชิงนามธรรมหรือเพื่อประโยชน์ทางการเมือง
- กฎหมายที่โต้แย้งต้องเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับผลของคดี หากไม่มีบทกฎหมายนั้นหรือหากตีความต่างออกไป ผลคดีอาจเปลี่ยนแปลงได้
- ผู้ร้องต้องเคยขอให้ศาลที่พิจารณาคดีส่งเรื่องตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และศาลปฏิเสธคำขอ
- ผู้ร้องต้องเป็นคู่ความในคดีนั้น คำว่า “คู่ความ” ครอบคลุมคดีปกครองด้วย และไม่ได้ตัดหน่วยงานซึ่งเป็นจำเลยในคดีออกเพียงเพราะเป็นหน่วยงานรัฐ
กฎหมายยังให้อำนาจศาลที่พิจารณาคดีส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบได้ หากเห็นว่าความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายเป็นประเด็นจำเป็นต่อการตัดสิน เมื่อศาลปฏิเสธคำขอ คู่ความที่ยื่นคำขอนั้นจึงอาจใช้ช่องทางตามมาตรา 68 วรรคสองเพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเองได้
4. แนวทางที่ศาลเกาหลีใช้พิจารณา
ศาลเกาหลีแยกคำร้องสองประเภทนี้อย่างชัดเจน การที่รัฐไม่มีสิทธิขั้นพื้นฐานแบบประชาชนทำให้รัฐขาดคุณสมบัติเป็นผู้ร้องตามมาตรา 68 วรรคหนึ่ง แต่ไม่ได้แปลว่ารัฐจะไม่มีสถานะเป็นคู่ความในกระบวนการตรวจสอบกฎหมายตามมาตรา 68 วรรคสองด้วย
ศาลพิจารณาว่ามาตรา 68 วรรคสองเป็นกลไกควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายในคดีเฉพาะ มิใช่คำร้องเรียกร้องให้คุ้มครองสิทธิขั้นพื้นฐาน ดังนั้น คู่ความในคดีปกครองอาจรวมถึงหน่วยงานรัฐซึ่งเป็นฝ่ายถูกฟ้องได้
ศาลยังคำนึงถึงหลักแบ่งแยกอำนาจด้วย หน่วยงานฝ่ายปกครองไม่อาจตัดสินใจเองในขั้นออกคำสั่งว่า กฎหมายที่สภาตราขึ้นขัดรัฐธรรมนูญแล้วจึงไม่ใช้กฎหมายนั้น แต่เมื่อเกิดคดีต่อศาล ความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งและความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายที่รองรับคำสั่งอาจกลายเป็นประเด็นที่ศาลต้องพิจารณา การเปิดทางให้หน่วยงานซึ่งเป็นคู่ความขอให้ตรวจสอบกฎหมายจึงสอดคล้องกับการตรวจสอบรัฐธรรมนูญในคดีจริง
อย่างไรก็ตาม หลักนี้ไม่ได้ให้อำนาจหน่วยงานรัฐยื่นคำร้องได้ทุกเมื่อ หน่วยงานต้องเป็นคู่ความ มีข้อพิพาทจริง และผ่านขั้นตอนการขอให้ศาลส่งเรื่องก่อน การเป็นหน่วยงานรัฐเพียงอย่างเดียวไม่เพียงพอ
5. เมื่อนำหลักกฎหมายมาใช้กับคดีของซอจิน
ขั้นแรก: หน่วยงานทำตามกฎหมายในระหว่างปฏิบัติหน้าที่
แม้ซอจินสงสัยว่ากฎหมายอาจขัดรัฐธรรมนูญ เขาไม่อาจหยุดใช้กฎหมายด้วยการวินิจฉัยของตนเองในขั้นออกคำสั่ง เพราะนั่นเท่ากับให้ฝ่ายปกครองใช้อำนาจแทนศาลรัฐธรรมนูญ หน่วยงานจึงปฏิเสธใบอนุญาตโดยอาศัยกฎหมายที่ยังมีผลบังคับ
ขั้นที่สอง: เกิดคดีปกครองซึ่งมีข้อพิพาทจริง
เมื่อมินจุนฟ้องคัดค้านคำสั่ง สำนักงานของซอจินกลายเป็นคู่ความในคดีปกครอง ในคดีนี้ ศาลไม่ได้พิจารณาเพียงว่าหน่วยงานปฏิบัติตามขั้นตอนหรือไม่ แต่ยังอาจต้องพิจารณาด้วยว่ากฎหมายที่ให้อำนาจปฏิเสธใบอนุญาตนั้นสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญหรือไม่
ขั้นที่สาม: กฎหมายต้องมีผลต่อการตัดสินคดี
หากผลคดีของมินจุนขึ้นอยู่กับการใช้ข้อกำหนดในกฎหมายนั้นจริง ประเด็นความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก็มีความเกี่ยวข้องกับคดี ไม่ใช่คำถามเชิงทฤษฎีที่แยกขาดจากข้อพิพาท
ขั้นที่สี่: หน่วยงานต้องขอให้ศาลส่งเรื่องก่อน
สำนักงานได้ขอให้ศาลปกครองส่งประเด็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญแล้ว และศาลปฏิเสธ เมื่อครบขั้นตอนนี้ หน่วยงานซึ่งเป็นคู่ความจึงอาจยื่นคำร้องตามมาตรา 68 วรรคสองได้ โดยไม่ต้องพิสูจน์ว่าตนเองถูกละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐาน
ข้อแตกต่างนี้ตอบข้อสงสัยของซอจินโดยตรง: สำนักงานไม่อาจร้องในฐานะผู้เสียหายจากการละเมิดสิทธิของรัฐ แต่สามารถร้องในฐานะคู่ความที่ต้องการให้ตรวจสอบกฎหมายซึ่งเป็นฐานของคดีได้ ทั้งนี้ คำร้องยังต้องผ่านการพิจารณาว่าเงื่อนไขตามกฎหมายครบถ้วน และประเด็นรัฐธรรมนูญมีความสำคัญต่อคดีจริงหรือไม่
6. สรุป: เกิดอะไรขึ้น และควรทำอย่างไร
ในที่สุด สำนักงานของซอจินจึงมีสิทธิยื่นคำร้องตามมาตรา 68 วรรคสองได้ เพราะเป็นคู่ความในคดีปกครอง ได้ขอให้ศาลส่งเรื่องตรวจสอบกฎหมายแล้ว และศาลปฏิเสธคำขอนั้น ผลไม่ได้เกิดจากการที่หน่วยงานรัฐมีสิทธิขั้นพื้นฐานเหมือนประชาชน แต่เกิดจากบทบาทของหน่วยงานในคดีจริงและหน้าที่ของศาลในการตรวจสอบว่ากฎหมายที่ใช้ตัดสินคดีสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญหรือไม่
สำหรับหน่วยงานหรือคู่ความที่เผชิญสถานการณ์คล้ายกัน ควรจำไว้ว่า
- ระบุให้ชัดว่ากฎหมายที่โต้แย้งเกี่ยวข้องกับผลคดีอย่างไร หากไม่ใช่กฎหมายที่ศาลต้องใช้ การขอตรวจสอบอาจไม่ผ่านเงื่อนไข
- ยื่นคำขอให้ศาลที่พิจารณาคดีส่งเรื่องก่อน การข้ามขั้นตอนนี้อาจทำให้ไม่สามารถใช้ช่องทางตามมาตรา 68 วรรคสองได้
- แยกการใช้อำนาจปกครองออกจากการตรวจสอบรัฐธรรมนูญ หน่วยงานไม่ควรละเว้นกฎหมายเองในขั้นออกคำสั่ง แต่สามารถยกประเด็นความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในกระบวนการศาลตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดได้
